继续教育改革丨一些名义上的学习形式已经名不副实

教育部职业教育与成人教育司副司长林宇作主题报告

当前我们所讲的高等学历继续教育主要包括成人教育、网络教育、开放教育几大块，成人教育又包括脱产、函授、业余几种形式。在两个百年历史交汇期，进入新时代，高质量发展成为时代主题，各行各业都是一样，高等继续教育亦不例外。在相当长的时间之内，我们把远程、在线一直作为高等学历继续教育的重要特征。可随着信息技术从可用到好用的快速发展，特别是这次疫情催生的各级各类学校大力发展在线教育，全日制教育教学形式的快速变化对高等继续教育下一步的发展提出了新的考验，也催生新的思考。高等继续教育需要系统总结、优化定位、深化改革、有序规范，进一步实现可持续发展。如何在新的发展阶段，治理和重塑高等学历继续教育的内外部环境，是我们当前面临需要解决、需要完成的一项重要任务。

1. 社会对高等学历继续教育的需求巨大。据统计，2020年我国新增劳动力的平均受教育年限已经达到13.8年，劳动年龄人口的平均受教育年限大概是10.8年。据德国调研数据，一个人平均多接受一年教育，收入可以提高7%—10%，一个接受过高等教育的人相对于只接受过中等教育人，收入大概要高50%。同样2020年的数据，我们国家有8.8亿的劳动者，其中有大学文化程度大概占比15.47%。2018年有一个数据，接受过高等教育人口占比最高的国家是加拿大，连续9年位列榜首，接受过高等教育的人口占比达到59.37%。可以看到我们的的差距还很大。我相信，随着产业升级和社会进步，学历教育的结构重心必将进一步上移，非学历教育与学习者工作、生活的适切度必将进一步提升。同时，也必将进一步催生对适合的高等继续教育的刚需。我想，这是我国高等继续教育面临的一个基本形势。

2．我国高等学历继续教育的规模大，情况比较复杂。首先是在整个高等学历教育中的占比高。从2020年招生情况，普通高等教育本科招生（包括专升本）占整个高等教育招生的28.69%，高职教育（包括高职本科和5年制转段高职）招生占32.42%，各种形式的高等学历继续教育（包括成人、开放、自考获得学历的）占总数的38.98%。同时，全国涉及高等学历继续教育的学校数庞大，达到了1891所，学校类型多、层次多，生源结构、来源也不尽相同。

3．高等学历继续教育的系统改革迫在眉睫。进入新世纪以来，我国高等教育无论在数量还是在质量上都有了非常巨大的飞跃。普通高等教育领域推出“双一流”建设、开展了系列“新科”（新工科、新农科、新商科等等）改革，为普通高等教育的下一步发展注入了活力，提供了动力。职业教育方面，启动了瞄准中国特色、世界水平的“双高”建设计划、刚刚发布的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》为职业教育下一步的发展确立了方向、明确了任务。相对于普通教育和职业教育领域的这些改革，高等学历继续教育领域相对沉寂，只是出台过一些教学领域的规范性政策，与事业发展和时代要求相差较大，与高等学历教育在高等教育中的占比极不相称。时代催促，倒逼我们要加快改革、综合改革，用系统改革的办法保证高等学历继续教育下一步的良性有序发展。

总的来看，不同名义的高等学历继续教育产生于各自不同的历史时期，对于针对性地满足当时的社会需求，进而促进我国高等教育的大众化、普及化，促进全民终身学习，为经济社会发展和人的全面发展做出了历史贡献。但一路走来，随着我国高等教育进入普及化阶段、信息技术与教育教学的不断融合，以及社会机构的大比例加入，高等学历继续教育积累了一问题，有的问题还比较严重，极大影响了我国高等继续教育的办学质量和社会声誉，必须要通盘考虑，系统改革，加以解决。

1. 统筹设计，综合改革。长期以来，各种高等学历继续教育一直延续着各自举办初期的政策和形式，而随着时间流逝，学生来源和办学形式却在不断趋同，一些名义上的学习形式已经名不副实，急需系统协调相关政策，运用系统思维，强化顶层设计、创新体制机制、消除办学乱象、压实主题责任、提升培养质量，整体推进高等学历继续教育的结构改革和保障制度建设。

2. 合理定位，良性发展。由于缺乏政策协调和约束机制设计，当前高等学历继续教育在不同形式、不同区域、不同学校之间存在不同程度的恶性竞争，“劣币驱逐良币”现象突出，急需根据不同办学主体的特点和优势，优化定位、重整系统、加强监管，规范办学行为、激发办学活力，形成各类办学主体各有侧重、各展所长的发展格局。

3. 夯实条件，规模适度。相当一段时间以来，各种高等学历继续教育招生政策宏观指导不够，招生规模确定不科学，无序扩张严重稀释了办学资源，急需强化办学条件对办学规模的约束作用，引导办学主体加大资源投入、加强教学过程管理与服务。

4. 健全标准，规范管理。高等学历继续教育领域目前政策制度相对滞后、脱节甚至缺失的问题比较突出，缺少基本的办学标准、教学要求，致使办学和教学管理缺少依据，急需强化标准对规范办学和质量保证的引导作用，在国家层面组织完善基本的标准体系、引入第三方监督，进而压实办学主体责任并加强常规监管。

教育部正筹备召开全国继续教育工作会议，计划出台高等学历继续教育改革实施意见、“高校非学历教育管理办法”等系列文件，力争用3年左右时间，形成“办学体系顺畅、质量标准完整、学习方式灵活、办学行为规范、监管措施有效、保障机制健全”的高等学历继续教育新发展格局，明显提升高等继续教育的办学质量和社会认可度。

当前，主要要解决以下几个比较突出的问题。

一是要解决定位不清问题。总结评估和结束网络教育试点，转为高校学历继续教育常规管理。将高等学历继续教育重新划分为高校学历继续教育、开放学历教育、高等教育自学考试三种形式。发挥普通高校和高职院校资源优势，逐步实现高校内部全日制教育与非全日制教育相同专业的建设和管理总体达到同一水平；加强国家开放大学体系建设和教育教学标准建设，发挥其体系优势和平台作用；提升高等教育自学考试的质量与监管，发挥自考对高校学历继续教育的质量检查作用。需要指出的是，这并不是一个新的政策突破，实际上自考条例一直有这个规定，只不过这条规定一直没有被激活使用过。

二是要解决无序扩张问题。将高等学历继续教育的办学规模与办学条件、办学质量挂钩，制订高等学历继续教育办学基本条件指标，行政逐级核定下达招生计划，监测办学条件饱和度并公开通报接受社会监督；运用自考系统面向高校学历继续教育和开放学历教育开展抽考，对抽考合格率低的办学单位给予调减招生计划、整顿办学直至停招处理。

三是要解决教学空心化和办学不规范问题。这是目前社会反映比较普遍的问题。要健全专业标准、办学规范并加强落实情况监管。制定高等学历继续教育专业教学基本要求，指导国家开放大学制定体系办学条件标准和教学过程规范，将标准和规范的执行成效作为专业备案的重要依据；组织开展高校学历继续教育办学专项评估，支持教育部教育评估中心开展开放大学教育教学评估、联合国家开放大学开展分部办学评估。

四是要解决办学过程中的诚信问题。全面采用信息技术手段严格招生、学籍和考试管理。鼓励各办学主体充分运用信息技术，加强招生、教学、考试、学籍、证书、收费等各环节的一体化全流程管理，提高办学管理的数字化智能化水平，杜绝人为干预、保证流程可信。推动办学主体教学管理系统与教育行政部门管理平台数据对接，建立全过程、即时化的教育管理与监测机制。

五是要消解高校非学历教育风险隐患。修订1990年颁布的《普通高等学校举办非学历教育管理暂行规定》，明确高校非学历教育要以学校已有优质资源为依托和范围，明确高校非学历教育的校内立项和管理流程及责任，构建“政府监管、高校主体、程序明晰、管理规范、成效明确、社会监督”的高校非学历教育管理新机制。

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